Εκτελεστική εξουσία

Η εκτελεστική εξουσία, καλούμενη και διοικητική εξουσία, είναι η δεύτερη κατά σειρά διακριτή λειτουργία της ενιαίας κρατικής εξουσίας, μετά τη νομοθετική εξουσία και πριν τη δικαστική εξουσία που εκδηλώνονται σε κάθε δημοκρατικά ευνομούμενη Πολιτεία, σύμφωνα με την τριχοτόμηση της εξουσίας που προέβη ο Γάλλος φιλόσοφος Μοντεσκιέ, αναπτύσσοντας τον όρο που εισήγαγε για πρώτη φορά ο Άγγλος φιλόσοφος Τζων Λοκ.

Γενικά

Κατά τον 18ο και 19ο αιώνα, πρόσωπο που ασκούσε την εκτελεστική εξουσία ήταν ο Ηγεμόνας με το συμβούλιό του και ο διοικητικός μηχανισμός του κράτους εξαρτιόταν απ' αυτόν. Αργότερα, όταν αναπτύχθηκαν οι κοινοβουλευτικές μορφές διακυβέρνησης, η εκτελεστική εξουσία, σύμφωνα με τα συντάγματα, ανήκει μεν στον αρχηγό του κράτους, Βασιλέα ή Πρόεδρο, ασκείται όμως εν ονόματί τους από την κυβέρνηση, της οποίας προΐσταται ο πρωθυπουργός. Σε κάποιες σύγχρονες δημοκρατίες φέρεται η εκτελεστική εξουσία να ασκείται «εν ονόματι του λαού», τούτο όμως θα μπορούσε να έχει μια αληθοφάνεια μόνο σε περιπτώσεις κυβέρνησης εθνικής ενότητας ή σε λαϊκές επαναστάσεις. Σήμερα σ΄ όλες σχεδόν τις χώρες του δυτικού κόσμου και στις περισσότερες αραβικές την ευθύνη της εκτελεστικής εξουσίας φέρουν οι κυβερνήσεις ενώπιον των κοινοβουλίων. Χαρακτηριστικό παραμένει το γεγονός πως όταν σε μία χώρα ξεσπάει πολιτική κρίση μειώνεται η κοινοβουλευτική δράση και αναπτύσσεται η εκτελεστική εξουσία. Σε κάποιες δε χώρες με θεοκρατικό καθεστώς η άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας βασίζεται σε δογματισμούς και ιερά κείμενα. Τέλος στις χώρες που διατηρούν κομμουνιστικό καθεστώς ή έντονο σοσιαλιστικό, ο όρος αυτός είναι ανύπαρκτος, όπως και ο διαχωρισμός εξουσιών όπου εκεί ισχύει η αρχή της ενιαίας κρατικής εξουσίας, που «ανήκει στους εργαζόμενους μέσα από τα αντιπροσωπευτικά τους σώματα», δια των οποίων εκλέγεται η κυβέρνηση.

Αντικείμενο

Αντικείμενο της εκτελεστικής εξουσίας, σύμφωνα με συνταγματικές θεωρίες, είναι η επίβλεψη της εκτέλεσης των νόμων καθώς και η διεύθυνση των κρατικών υποθέσεων. Σύμφωνα με το είδος του πολιτεύματος κάθε χώρας η εκτελεστική εξουσία ανατίθεται στον ανώτατο άρχοντα (Ηγεμόνα, ή Πρόεδρο Δημοκρατίας κ.λπ.) και στην Κυβέρνηση. Αυτοί που ασκούν την Εκτελεστική, ή Διοικητική εξουσία, ονομάζονται «Διοικητικά όργανα» ή απλά «Όργανα» (του Κράτους).

• Ο όρος αυτός χρησιμοποιείται επίσης και από την Κοινωνιολογία σε κάθε είδους τυπικών οργανώσεων προκειμένου να δηλωθούν οι λειτουργίες ελέγχου, διεύθυνσης, εποπτείας και διαχείρισης, τα πρόσωπα που επιτελούν τις λειτουργίες αυτές, τις θέσεις που κατέχουν αυτά, καθώς και τον τομέα της οργάνωσης που βρίσκονται.

Όργανα - διάκριση

1. Τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας διακρίνονται αρχικά σε ατομικά και συλλογικά όργανα.
Ατομικά όργανα είναι εκείνα που τα αποτελούν φυσικά πρόσωπα π.χ. ο Υπουργός, ο Νομάρχης κ.λπ.
Συλλογικά όργανα είναι εκείνα που αποτελούνται από πολλά πρόσωπα π.χ. «κυβέρνηση», «συμβούλια» κ.λπ. Εξ αυτών άλλα έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα άλλα και γνωμοδοτική.

2. Μια δεύτερη διάκριση των οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας είναι τα κεντρικά και τα περιφερειακά όργανα, τα οποία διαφέρουν μεταξύ τους ως προς την έκταση της αρμοδιότητας.
Τα μεν κεντρικά φέρονται να έχουν αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια, όπως π.χ. ο υπουργός, ο γενικός γραμματέας κ.λπ., ενώ τα περιφερειακά επί ορισμένης μόνο εδαφικής περιφέρειας, π.χ. ο Νομάρχης, ο Λιμενάρχης κ.λπ.

Οργάνωση

Γενικά όσον αφορά την οργάνωση της εκτελεστικής εξουσίας αυτή διακρίνεται ανάλογα από το ακολουθούμενο σύστημα διοίκησης το οποίο μπορεί να είναι είτε συγκεντρωτικό, είτε αποκεντρωτικό, ή ακόμα σύστημα τοπικής αυτοδιοίκησης ή σύστημα καθ΄ ύλη αυτοδιοίκησης. Εξ αυτών:
Στο συγκεντρωτικό σύστημα τα κεντρικά όργανα έχουν και τις αποφασιστικές αρμοδιότητες.
Αντίθετα στο αποκεντρωτικό σύστημα οι αποφασιστικές αρμοδιότητες ασκούνται από τα περιφερειακά όργανα.
Στο σύστημα τοπικής αυτοδιοίκησης τις αποφασιστικές αρμοδιότητες για μια περιοχή ασκούν οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), ενώ στο σύστημα της καθ΄ ύλη αρμοδιότητας τις αποφάσεις αυτές ασκούν αυτοτελή νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΔΕΚΟ)

• Στην Ελλάδα παρατηρούνται ανάλογα και τα τέσσερα συστήματα.

Γενικά

Η εκτελεστική εξουσία ή εκτελεστική λειτουργία στην πολιτική επιστήμη και το συνταγματικό δίκαιο είναι ο κλάδος της κυβέρνησης που ευθύνεται για την καθημερινή διαχείριση του κράτους. Αποτελείται από την κυβέρνηση και τη δημόσια διοίκηση. Σύμφωνα με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η εκτελεστική εξουσία δεν πρέπει να θεσπίζει νόμους (το οποίο είναι ρόλος της νομοθετικής εξουσίας) ούτε να τους ερμηνεύει (το οποίο είναι ρόλος της δικαστικής εξουσίας), αν και στην πράξη αυτός ο διαχωρισμός σπάνια είναι απόλυτος.

Της εκτελεστικής εξουσίας ηγείται ο ηγέτης της κυβέρνησης. Σε ένα προεδρικό σύστημα ο πρόεδρος της χώρας μπορεί να είναι και ηγέτης του κράτους, ενώ σε ένα κοινοβουλευτικό σύστημα είναι πολύ συχνά ο ηγέτης του μεγαλύτερου πολιτικού κόμματος στη νομοθετική εξουσία και συνήθως ονομάζεται πρωθυπουργός (όμως καγκελάριος στη Γερμανία και την Αυστρία). Στη Γαλλία ο πρόεδρος και ο πρωθυπουργός μοιράζονται την εκτελεστική εξουσία και αυτό το σύστημα έχει αναπαραχθεί σε διάφορες πρώην γαλλικές αποικίες. Ο ηγέτης της κυβέρνησης βοηθείται από τους υπουργούς, οι οποίοι συνήθως έχουν αρμοδιότητα σε συγκεκριμένο τομέα (π.χ. υγεία, εκπαίδευση, εξωτερικές υποθέσεις) και από μεγάλο αριθμό δημοσίων υπαλλήλων.

Ρόλος της εκτελεστικής εξουσίας

Ο ακριβής ρόλος της εκτελεστικής εξουσίας εξαρτάται από το σύνταγμα της χώρας. Δεν είναι απαραίτητο όλες οι πιο κάτω λειτουργίες να ασκούνται από την κεντρική εκτελεστική εξουσία, ιδιαίτερα σε ομόσπονδες χώρες όπου μπορούν να ασκούνται από την τοπική αυτοδιοίκηση (βλέπε πιο κάτω).

Οι δύο κύριες λειτουργίες της εκτελεστικής εξουσίας είναι:

• να συλλέγει φόρους και δασμούς και να χρησιμοποιεί τα χρήματα για να πληρώνει τους μισθούς των δημοσίων υπαλλήλων και τις άλλες κυβερνητικές δαπάνες·
• να διασφαλίζει την εσωτερική και εξωτερική ασφάλεια του κράτους, με αστυνομικές και στρατιωτικές δυνάμεις.

Η εκτελεστική εξουσία είναι επίσης υπεύθυνη για τη ρύθμιση πολλών (αν όχι όλων) των τομέων της οικονομίας, όπως:

• το εργατικό δυναμικό (π.χ. με την επιβολή νόμων εργασίας)
• τη γεωργία
• τις μεταφορές
• την παροχή ενέργειας
• τη στέγαση και τις οικοδομές
• το εμπόριο γενικά (π.χ. με την επιβολή ελάχιστων προδιαγραφών και την έκδοση νομίσματος)

Η εκτελεστική εξουσία δυνατό να παρέχει υπηρεσίες υγείας και εκπαίδευσης. Στη χειρότερη περίπτωση, έχει ρόλο στη ρύθμισή τους. Μπορεί επίσης να λειτουργεί κρατική βιομηχανία και να προωθεί την έρευνα και τον πολιτισμό.

Εξωτερικές υποθέσεις

Σημαντικός συμβολικός ρόλος της εκτελεστικής εξουσίας είναι η εκπροσώπηση της χώρας στο εξωτερικό. Βάσει του διεθνούς δικαίου, την ευθύνη αυτή έχει ο ο ηγέτης του κράτους και ο επικεφαλής της κυβέρνησης, οι οποίοι αναθέτουν τις καθημερινές ευθύνες στον υπουργό εξωτερικών. Όσοι κατέχουν τέτοιες θέσεις έχουν διπλωματική ασυλία στο εξωτερικό όταν είναι εν ενεργεία, το οποίο σημαίνει ότι μπορούν να δικαστούν μόνο σε δικαστήρια της χώρας τους (ή, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, σε διεθνή δικαστήρια).

Σχέση με νομοθετική εξουσία

Παρόλο που η νομοθετική εξουσία έχει την ευθύνη να εγκρίνει τους νόμους του κράτους, εντούτοις συνήθως δεν έχει τη δυνατότητα να τους εφαρμόσει, όσον αφορά το προσωπικό και άλλη υποδομή. Η αναγκαιότητα για την αποτελεσματική εφαρμογή των νόμων επιβάλλει τη συνεργασία μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας: η νομοθετική μπορεί να ψηφίσει «δωρεάν μπίρα για όλους», αλλά είναι η εκτελεστική που θα ρωτήσει «ποιος πληρώνει τον ζυθοποιό;»

Σε ορισμένες χώρες η εκτελεστική εξουσία έχει το δικαίωμα να ασκήσει βέτο σε μερικά ή όλα τα είδη νομοθεσίας, ή έστω να καθυστερήσει την έγκρισή τους επιμένοντας σε πιο αναλυτική συζήτηση των συνεπειών. Από την άλλη, η νομοθετική εξουσία επιβλέπει τις ενέργειες της εκτελεστικής και μπορεί να αντικαταστήσει τον ηγέτη της κυβέρνησης ή συγκεκριμένους υπουργούς με ψήφο (μη) εμπιστοσύνης ή μομφή. Αν η νομοθετική εξουσία αρνηθεί να συνεργαστεί με την εκτελεστική, π.χ. αν αρνηθεί να ψηφίσει τον προϋπολογισμό του κράτους, τότε ο ηγέτης του κράτους μπορεί να διαλύσει το νομοθετικό σώμα και να προκηρύξει νέες εκλογές.

Η νομοθετική εξουσία συνήθως παρέχει στην εκτελεστική τη δυνατότητα άσκησης περιορισμένης νομοθετικής εξουσίας, κυρίως για έκδοση διαταγμάτων ή υπουργικών αποφάσεων για συμπλήρωση νομοθεσίας με τεχνικές λεπτομέρειες ή σημεία τα οποία δυνατό να αλλάζουν συχνά (π.χ. χρεώσεις για κυβερνητικές υπηρεσίες). Η εκτελεστική εξουσία μπορεί επίσης να εκδώσει νομοθεσία σε καθεστώς έκτακτης ανάγκης. Στις περισσότερες χώρες πάντως η δυνατότητα της εκτελεστικής εξουσίας να νομοθετεί οφείλει να απορρέει από συγκεκριμένη νομοθετική εξουσιοδότηση, να της το έχει επιτρέψει δηλαδή ρητά η νομοθετική εξουσία.

Σχέση με δικαστική εξουσία

Θεωρητικά, η εκτελεστική εξουσία υπόκειται στους νόμους (εκτός από την περίπτωση της δικτατορίας). Όμως η ακριβής δικαιοδοσία της δικαστικής εξουσίας για επίβλεψη στην εκτελεστική ποικίλλει από χώρα σε χώρα. Οι νόμοι που αφορούν την εκτελεστική εξουσία είναι γνωστοί ως διοικητική νομοθεσία, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι η εκτελεστική δεν υπόκειται σε άλλους νόμους, όπως για παράδειγμα τα ανθρώπινα δικαιώματα ή το πολεμικό δίκαιο. Σε κάποιες περιπτώσεις οι αποφάσεις της εκτελεστικής εξουσίας μπορούν να αμφισβητηθούν ενώπιον δικαστηρίου. Κατά κανόνα, η δικαστική εξουσία έχει την εξουσία να ανατρέψει αποφάσεις της εκτελεστικής κατά περίπτωση, ενώ η νομοθετική εξουσία επιβλέπει την εκτελεστική σε ένα πιο γενικό (και πολιτικό) επίπεδο.

Όπως συμβαίνει και με τη νομοθεσία, η δικαστική εξουσία δεν είναι σε θέση να εφαρμόσει τις αποφάσεις της χωρίς τη βοήθεια της εκτελεστικής (π.χ. αστυνομική δύναμη, φυλακές). Η εκτελεστική είναι επίσης υπεύθυνη να παρέχει τα δικαστήρια και τις απολαβές των δικαστών: αυτή η τεχνική διοίκηση του δικαστικού συστήματος αποτελεί ευθύνη του υπουργού δικαιοσύνης.

Σε μερικές χώρες η εκτελεστική εξουσία έχει την ευθύνη να παίρνει νομικά μέτρα για το δημόσιο συμφέρον, όπως ποινική δίωξη εγκληματιών ή προστασία εκείνων που δεν μπορούν να υπερασπιστούν το άτομό τους (π.χ. παιδιά ή άτομα με ειδικές ανάγκες). Σε άλλες χώρες αυτή την ευθύνη την έχει η νομοθετική ή η δικαστική εξουσία, αν και η εκτελεστική παραμένει υπεύθυνη για την καθημερινή διοίκηση (π.χ. παροχή γραφείων και πληρωμή απολαβών).

Στις περισσότερες χώρες υπάρχουν ασφαλιστικές δικλείδες που διασφαλίζουν την ανεξαρτησία της δικαστικής εξουσίας από την εκτελεστική, όπως η μη δυνατότητα της εκτελεστικής να καθαιρέσει κάποιον δικαστή. Παρόμοιες δικλείδες μπορεί να υπάρχουν και για άλλες κατηγορίες δημοσίων υπαλλήλων, ώστε να μπορούν να ασκούν τη λειτουργία τους χωρίς πολιτικές παρεμβολές. Από την άλλη, οι δικαστές και οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι δυνατό να μην έχουν το δικαίωμα να μετέχουν οι ίδιοι ενεργά στην πολιτική.

Τοπική διοίκηση

Τα διάφορα κρατίδια ή επαρχίες σε ένα ομοσπονδιακό σύστημα έχουν τη δική τους εκτελεστική, νομοθετική και δικαστική εξουσία επιπρόσθετα στα αντίστοιχα σώματα σε ομοσπονδιακό επίπεδο. Ακόμη και σε μη ομοσπονδιακά συστήματα, σχεδόν όλες οι χώρες έχουν κάποιου είδους τοπική διοίκηση, παρόλο που σε τέτοιες περιπτώσεις η εκτελεστική και (ιδιαίτερα) η δικαστική εξουσία είναι συχνά πολύ περιορισμένες. Η κατανομή εκτελεστικής εξουσίας ανάμεσα στην κεντρική κυβέρνηση και την τοπική διοίκηση ποικίλλει πολύ από χώρα σε χώρα: για παράδειγμα, η αστυνόμευση και η εκπαίδευση είναι ευθύνες της τοπικής διοίκησης στο Ηνωμένο Βασίλειο, αλλά της κεντρικής κυβέρνησης στη Γαλλία. Ένα ακραίο παράδειγμα είναι η Ελβετία, όπου η εθνικότητα είναι θέμα που άπτεται στον κάθε δήμο, ενώ σχεδόν σε οποιαδήποτε άλλη χώρα είναι ευθύνη της κεντρικής κυβέρνησης.

Η τοπική διοίκηση μπορεί να χρηματοδοτείται από τοπικούς φόρους (π.χ. φόρος ιδιοκτησίας), από κονδύλια της κεντρικής κυβέρνησης, ή από συνδυασμό των δύο. Επικεφαλής της τοπικής εκτελεστικής διοίκησης ενός δήμου είναι ο δήμαρχος, ενώ άλλοι όροι υπάρχουν για τους επικεφαλής σε άλλα επίπεδα τοπικής διοίκησης. Η τοπική εκτελεστική διοίκηση συνήθως επιτηρείται από εκλεγμένο συμβούλιο, το οποίο έχει την ευθύνη να θέτει τους τοπικούς φόρους (όπου αυτοί υπάρχουν, και σε περιορισμένο βαθμό) και να εγκρίνει τον προϋπολογισμό της τοπικής εκτελεστικής διοίκησης. Η κεντρική κυβέρνηση μπορεί επίσης να έχει ρόλο επίβλεψης, ο οποίος μπορεί να φτάνει μέχρι και στο σημείο να μπορεί να διαλύσει εντελώς την τοπική διοίκηση σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

Όπως αναφέρεται πιο πάνω, είναι σημαντική η κατανομή των ρόλων της τοπικής και της κεντρικής διοίκησης όταν γίνεται σύγκριση του ρόλου της εκτελεστικής εξουσίας σε διάφορες χώρες: η παροχή δημόσιας εκπαίδευσης αποτελεί εκτελεστική λειτουργία, είτε παρέχεται από την κεντρική κυβέρνηση (π.χ. Γαλλία), είτε από τα κρατίδια (π.χ. Γερμανία), είτε από τις σχολικές εφορίες (π.χ. ΗΠΑ).